แนวทางการบริหารงานของผู้นำท้องถิ่น

แนวคิดในการบริหารงานเพื่อท้องถิ่น.
เมื่อกล่าวถึงภารกิจของรัฐ แต่เดิมนั้นรัฐมีภารกิจ “เฝ้ายาม” คือ รัฐมีหน้าที่ที่สำคัญ 2 ประการ คือ ป้องกันการรุกรานจากศัตรูภายนอกประเทศ และรักษาความสงบเรียบร้อยภายในประเทศ แต่ต่อมารัฐสมัยใหม่ได้ขยายภารกิจเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องกับทุกข์สุขของประชาชนมากขึ้น โดยเข้ามาจัดการเรื่องสาธารณูปโภคและสาธารณูปการต่าง ๆ ภารกิจของรัฐสมัยใหม่จึงมีมากและซับซ้อนขึ้นเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนโดยรวม (บรรเจิด สิงคะเนติ, 2551, หน้า 166) โดยรัฐเป็นผู้กำหนดและดำเนินการแจกแจงคุณค่าให้แก่สังคมโดยส่วนรวมอย่างเป็นธรรม เมื่อรัฐกระจายอำนาจให้กับองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นที่ใช้อำนาจจะต้องก่อให้เกิดผลในการแจกแจงคุณค่าต่าง ๆ ที่ตกถึงประชาชน ให้ประโยชน์แก่คนในท้องถิ่นโดยรวม โดยมิใช่เป็นการกระทำเพื่อผลประโยชน์แอบแฝงต่าง ๆ เช่น การสนับสนุนทางการเมืองหรือเพื่อการสนับสนุนผลประโยชน์ของบุคคลใดบุคคลหนึ่ง แนวความคิดเรื่องการบริหารงานเพื่อท้องถิ่นนี้เป็นกรอบทิศทางให้ผู้บริหารองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นต้องรับผิดชอบต่อสังคม บริหารงานเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นส่งเสริมให้เกิดความสมานฉันท์ การมีส่วนร่วม และเกิดประโยชน์สูงสุดต่อประชาชนในท้องถิ่น
            
 เพื่อประมวลแนวความคิดในการบริหารงานภาครัฐและสังเคราะห์กรอบแนวทางการบริหารที่เหมาะสมสำหรับการวิจัยการบริหารงานของผู้บริหารองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น จึงได้สำรวจแนวคิดที่เกี่ยวข้อง ดังนี้
             
Northouse (2001, pp. 258-264) เห็นว่า การบริหารที่ดีนั้น ผู้บริหารต้องทำงานอยู่บนหลักจริยธรรมของผู้นำ (principles of ethical leadership) ซึ่งประกอบด้วย
             1. การเคารพผู้อื่น (respect others) โดยยอมรับในความเชื่อ ทัศนคติ และค่านิยมที่แตกต่างกัน
             2. การให้บริการผู้อื่น (serve others) โดยให้ในสิ่งที่ดีและเป็นประโยชน์
             3. ให้ความเท่าเทียม (just) ตามความต้องการ ตามสิทธิ ตามความสามารถ ตามการเสียสละ และตามคุณธรรม
             4. มีความซื่อสัตย์ (honest) ทั้งต่อตนเองและผู้อื่น
             5. มุ่งสร้างชุมชน (build community) โดยมีเป้าหมายที่สังคมหรือชุมชนต้องการร่วมกัน


ประมวลจริยธรรมของสมาคมรัฐประศาสนศาสตร์อเมริกัน (American Society for Public Administration) กำหนดกรอบจริยธรรมของสมาชิกซึ่งเป็นผู้บริหารในองค์การภาครัฐให้รับผิดชอบและปฏิบัติหน้าที่ด้วยจิตวิญญาณในวิชาชีพ (spirit of professional) ไว้ 5 ข้อ ได้แก่ (Rosenbloom, Krarchuck, & Rosenbloom, 2002, pp. 583-584)
             1. ตอบสนองต่อประโยชน์สาธารณะ (serve the public interest)
             2. เคารพรัฐธรรมนูญและกฎหมาย (respect the constitution and the law)
             3. มีความซื่อสัตย์ (demonstrate personal integrity)
             4. ส่งเสริมจริยธรรมในองค์การ (promote ethical organizations)
             5. มุ่งสู่ความเป็นเลิศในวิชาชีพ (strive for professional excellence)
             
Denhardt and Denhardt (2003, pp. 42-43) ได้เสนอหลักการบริหารงานภาครัฐในกระแสของประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมโดยให้ความสำคัญกับประชาชนผู้รับบริการไว้ว่า
             1. การให้บริการแก่ประชาชนไม่ใช่การกำกับดูแล เจ้าหน้าที่ของรัฐจึงไม่เพียงแต่ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนเท่านั้น แต่ต้องสร้างความสัมพันธ์ที่ดีกับประชาชนด้วย
             2. การสำรวจความสนใจและความต้องการของสาธารณชนเพื่อสร้างความสนใจร่วมและรับผิดชอบร่วมกัน
             3. การให้คุณค่าแก่ประชาชนในฐานะของการเป็นพลเมืองมากกว่าการเป็นผู้ประกอบการ โดยเจ้าหน้าที่ของรัฐจะยอมรับที่จะเป็นผู้ช่วยเหลือสังคมมากกว่าการเป็นผู้จัดการธุรกิจที่คิดและทำเสมือนเงินงบประมาณเป็นเงินของตนเอง
             4. การคิดอย่างมีกลยุทธ์แต่ปฏิบัติอย่างเป็นประชาธิปไตย นโยบายและโครงการต่าง ๆ จะสนองความต้องการของสาธารณชนได้อย่างมีประสิทธิผลหากมีการทำงานร่วมกัน
             5. การตระหนักว่าการมีสำนึกรับผิดชอบไม่ใช่เรื่องง่าย เจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ควรสนใจแค่เรื่องของการทำงานตามนโยบาย และการอยู่รอดของตน แต่ต้องสนใจเรื่องของกฎหมายรัฐธรรมนูญ ค่านิยมของชุมชน สังคม บรรทัดฐานทางการเมือง มาตรฐานวิชาชีพและประโยชน์สาธารณะ
             6. มีการสร้างค่านิยมร่วมด้วยการเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการทางนโยบาย ซึ่งเป็นการสร้างความสัมพันธ์และค่านิยมร่วมกัน
             7. การคำนึงว่าประชาชนเป็นผู้มีคุณค่า ไม่ใช่แค่ผลผลิต หน่วยงานภาครัฐจะประสบความสำเร็จในระยะยาวหากดำเนินการด้วยการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนและสร้างการเป็นผู้นำร่วมกับประชาชนบนพื้นฐานของการเคารพประชาชน
             
Downs (1968, p. 68) เห็นว่า ในทางการบริหาร อุดมการณ์เป็นเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพที่สุดในการติดต่อสื่อสารระหว่างบุคคลและกลุ่มต่าง ๆ ทั้งในองค์การและนอกองค์การ อุดมการณ์นี้ถูกกำหนดขึ้นจากประสบการณ์ ความสำนึกร่วมกันของคนในองค์การ และการชี้นำของเจ้าหน้าที่ระดับสูง เพื่อให้เป็นเครื่องชี้นำให้การปฏิบัติงานขององค์การบรรลุเป้าหมาย
             
Lewis and Gilman (2005, pp. 36-37) ได้ศึกษาค่านิยมร่วม (core values) ของกลุ่มประเทศสมาชิกองค์การความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organization for Economic Co-operation and Development--OECD) ที่ได้กำหนดค่านิยมร่วมของการบริหารภาครัฐ (public service) เพื่อให้เจ้าหน้าที่ของรัฐถือปฏิบัติ ซึ่งพบว่าในปี ค.ศ. 2000 ประเทศต่าง ๆ กำหนดค่านิยมร่วมที่เหมือนกันถึง 8 ประการ คือ
             1. ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความเป็นกลาง (impartiality)
             2. ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย (legality)
             3. ปฏิบัติหน้าที่อย่างมีคุณธรรม (integrity)
             4. ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความโปร่งใส (transparency)
             5. ปฏิบัติหน้าที่อย่างมีประสิทธิภาพ (efficiency)
             6. ปฏิบัติต่อผู้รับบริการอย่างเท่าเทียมกัน (equality)
             7. ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความรับผิดชอบ (responsibility)
             8. ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความเที่ยงธรรม (justice)
            
 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้บัญญัติให้รัฐต้องจัดให้มีแผนพัฒนาการเมือง จัดทำมาตรฐานทางคุณธรรมและจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการและพนักงาน หรือลูกจ้างอื่นของรัฐ เพื่อป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบและเสริมสร้างประสิทธิภาพในการปฏิบัติหน้าที่ รัฐบาลจึงได้กำหนดให้หน่วยงานภาครัฐจัดทำค่านิยมสร้างสรรค์และจรรยาบรรณให้เจ้าหน้าที่ของรัฐยึดถือปฏิบัติ ซึ่งค่านิยมสร้างสรรค์ 5 ประการ ได้แก่
             1. กล้ายืนหยัดทำในสิ่งที่ถูกต้อง (moral courage) โดยยึดมั่นในความถูกต้องดีงามความชอบธรรม ความเสียสละ หลักวิชาและจรรยาวิชาชีพ ไม่โอนอ่อนตามอิทธิพล
             2. มีคุณธรรมและความรับผิดชอบ (integrity) ปฏิบัติหน้าที่อย่างตรงไปตรงมาแยกเรื่องส่วนตัวออกจากหน้าที่การงาน มีความรับผิดชอบต่องานในหน้าที่ต่อผลงานองค์การ และประชาชน
             3. โปร่งใสตรวจสอบได้ (transparency) ปรับปรุงกลไกและวิธีการทำงานให้มีความชัดเจน โปร่งใส สามารถตรวจสอบความถูกต้องได้ และพร้อมเปิดเผยข้อมูลอันไม่ต้องห้ามตามกฎหมาย
             4. ไม่เลือกปฏิบัติ (nondiscrimination) ให้บริการโดยเสมอภาค เป็นธรรม เน้นความสะดวก รวดเร็ว ประหยัด และถูกต้อง ด้วยความมีน้ำใจเมตตา
             5. มุ่งผลสัมฤทธิ์ของงาน (result orientation) โดยปฏิบัติหน้าที่อย่างมีประสิทธิภาพประสิทธิผล งานแล้วเสร็จตามวัตถุประสงค์ เกิดผลดีต่อหน่วยงานและส่วนรวม โดยใช้ทรัพยากรอย่างคุ้มค่า


พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2546 (2546) ได้กำหนดหลักการบริหารราชการที่มีคุณภาพ มีคุณธรรมและจริยธรรม มีการพัฒนาที่ยั่งยืน สามารถแข่งขันได้ในเวทีโลก มีผลใช้บังคับการองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยนั้น ประกอบด้วยหลัก 6 ประการ คือ
             1. หลักนิติธรรม ได้แก่ การตรากฎหมาย กฎ ข้อบังคับ ให้ทันสมัยและเป็นธรรมเป็นที่ยอมรับของสังคม ปฏิบัติตามกฎหมาย กฎ ข้อบังคับโดยถือว่าเป็นการปกครองภายใต้กฎหมาย มิใช่ตามอำเภอใจหรืออำนาจของตัวบุคคล
             2. หลักคุณธรรม ได้แก่ การส่งเสริมคนดีคนเก่ง การยึดมั่นในความถูกต้องดีงามเจ้าหน้าที่รัฐปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นตัวอย่างแก่สังคม และส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนพัฒนาตนเองไปพร้อมกัน เพื่อให้คนไทยมีความซื่อสัตย์ จริงใจ ขยัน อดทน มีระเบียบวินัย ประกอบอาชีพสุจริต
             3. หลักความโปร่งใส ได้แก่ การสร้างความไว้วางใจซึ่งกันและกันของคนในชาติปรับปรุงการทำงานให้มีความโปร่งใส เปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่เป็นประโยชน์อย่างตรงไปตรงมา ประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้สะดวก และมีกระบวนการให้ประชาชนตรวจสอบความถูกต้องชัดเจนได้
             4. หลักความมีส่วนร่วม ได้แก่ การเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมรับรู้ และเสนอความเห็นในการตัดสินใจปัญหาสำคัญของประเทศ
             5. หลักความรับผิดชอบ ได้แก่ การตระหนักในสิทธิหน้าที่ ความสำนึกในความรับผิดชอบต่อสังคม การใส่ใจปัญหาสาธารณะ และกระตือรือร้นในการแก้ปัญหา เคารพในความคิดเห็นที่แตกต่าง และความกล้าที่จะยอมรับผลจากการกระทำของตน
             6. หลักความคุ้มค่า ได้แก่ การบริหารจัดการและใช้ทรัพยากรที่มีจำกัดเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวม ประหยัด ใช้ของอย่างคุ้มค่า ดำรงชีวิตตามหลักเศรษฐกิจพอเพียง และรักษาพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อมให้สมบูรณ์

จากแนวความคิดดังกล่าว สามารถประมวลแนวคิดของการบริหารงานภาครัฐได้ ดังนี้

             จากแนวคิดการบริหารภาครัฐดังกล่าว นำมาสังเคราะห์ลักษณะร่วมเป็นกรอบความคิด (concept) และคำจำกัดความ ได้ว่า การบริหารงานเพื่อประโยชน์ต่อท้องถิ่นของผู้บริหารองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น คือ การบริหารงานที่มุ่งบรรลุเป้าหมายโดยคำนึงถึงมิติดังต่อไปนี้
             1. การคำนึงถึงประสิทธิภาพและประสิทธิผล (efficiency& effectiveness) หมายถึง การบริหารงานอย่างมีระเบียบแบบแผน การทำงานเป็นทีม การนำความทันสมัยมาใช้ในงาน การสร้างขวัญและกำลังใจให้กับผู้ร่วมงาน และความมุ่งมั่นในความสำเร็จ
             2. ความรับผิดชอบต่อสังคม (responsiveness) หมายถึง ความรู้สึกเป็นเจ้าของร่วมกัน การตระหนักถึงปัญหาของสังคม ความรวดเร็วในการแก้ปัญหา และการมีเป้าหมายในการทำงานที่ชัดเจน
             3. การตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น (relevance) หมายถึงการตอบสนองต่อประชาชนในท้องถิ่นอย่างเท่าเทียมกัน การให้ความสำคัญกับประชาชนกลุ่มน้อย และการแก้ปัญหาโดยคำนึงถึงสภาพที่แท้จริงของท้องถิ่น
             4. การให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการบริหารงาน (participation) หมายถึง การยอมรับความแตกต่างทางความคิด การยอมรับฟังความเห็นจากประชาชน การเปิดเผยข้อมูล และการยอมรับการตรวจสอบจากผู้เกี่ยวข้อง
             5. ความซื่อสัตย์ เป็นธรรม โปร่งใส (honest, justice & transparency) หมายถึงการบริหารงานอย่างถูกต้องตามกฎหมาย การไม่ทุจริต การยึดถือหลักคุณธรรม (merit) และความโปร่งใสในการบริหารงาน
             6. ความมีจริยธรรมและเคารพกฎหมาย (legality-morality) หมายถึง การปฏิบัติตนภายในกรอบของกฎหมายและจริยธรรมเพื่อเป็นตัวอย่างที่ดีของสังคมดังนั้น จึงกำหนดฐานคติของการวิจัยไว้ว่า ผู้บริหารองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นผู้นำตามกฎหมายที่มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนและต้องรับผิดชอบต่อประชาชนตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายบัญญัติจึงต้องบริหารงานเพื่อประโยชน์ของท้องถิ่นด้วยการจัดสรรและกระจายคุณค่าให้แก่ประชาชนในท้องถิ่นอย่างเป็นธรรม ตรงกับความต้องการเหมาะสมกับสภาพของแต่ละท้องถิ่น และให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมทั้งในระดับนโยบายและระดับปฏิบัติได้อย่างเต็มที่ ซึ่งจะต้องยึดถือประโยชน์สุขและความต้องการของประชาชนเป็นหลัก (citizen centric) ตามกรอบความคิดการบริหารงานทั้ง 6 มิติ

บรรณานุกรม
บุญแสง ชีระภากร. (2552). ภาวะผู้นำและการบริหารงานของผู้บริหารองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น. กรุงเทพมหานคร: มหาวิทยาลัยรามคำแหง.
บรรเจิด สิงคะเนติ. (2551). การทรยศต่อความไว้วางใจของประชาชน. ปัจฉิมบท คตส. พันธกิจการตรวจสอบแทนประชาชน, 1, 166-170.
Denhardt, J., & Denhardt, R. (2003). The new public service: Serving not steering. New York: Sharpe.
Downs, A. (1968). Inside bureaucracy. Boston: Little, Brown.
Northouse, P. G. (2001). Leadership: Theory and practice (2nd ed.). Thousand Oaks, CA: Sage.
Rosenbloom, D. H., Krarchuck, R. S., & Rosenbloom, D. G. (2002). Public administration, understanding management, politics, and law in the public sector (5th ed.). New York: McGraw-Hill.
Lewis, C. W., & Gilman, S. C. (2005). The ethics challenge in public service: A problem-solving guide (2nd ed.). San Francisco: Jossey-Bass.